|
Loi fédérale sur le travail et mobbing Exposé
fait par Madame Christine Pitteloud, juriste, Secrétariat d’Etat à
l’économie, Direction du travail, Protection des travailleurs, à
l’assemblée annuelle de la Centrale suisse contre le mobbing, le samedi
8 février 2003 à l’hôtel Kreuz à Berne
Je vous
parlerai de la loi sur le travail. C’est ce dont je m’occupe. Monsieur
Hofmann m’a demandé d’intervenir sur la dénonciation selon
l’article 54 de la loi sur le travail en cas de mobbing. Il a précisé
qu’il souhaitait que je réponde à la question de savoir quelles sont
les tâches des cantons et de la Confédération dans ce cas. Je ne vais
pas me limiter à la dénonciation. L’élément déclencheur n’a pas
beaucoup d’influence sur ce que les cantons font. Nous avons vu que le
canton de Neuchâtel est très progressiste. On a relevé avec raison que
les cantons suisses allemands, sans vouloir faire un Röstigraben, sont
souvent moins avancés. Nous allons parler de la loi sur le travail et de
la santé psychique pour situer la dénonciation. Nous parlerons également
du contrôle incombant aux autorités, des compétences de ces autorités
et des autres voies de droit qui sont ouvertes en dehors de la procédure
administrative. Petit
rappel: le but de la loi sur le travail, c’est la protection des
travailleurs dans une entreprise. Elle s’applique avant tout à une
entreprise. Selon le libellé du premier article de la loi sur le travail,
elle s’applique aux entreprises. On s’occupe des problèmes qui
surviennent aux travailleurs dans une entreprise et non à ce qui leur
arrive en dehors de l’entreprise. La loi sur le travail contient des
prescriptions concernant la santé, avant tout dans l’ordonnance 3. On
peut citer le contrôle de la pollution, de la lumière, de l’air, etc.
Elle contient des prescriptions sur l’aménagement du temps de travail,
qui est indirectement une protection de la santé. Elle contient également
des prescriptions qui concernent plus spécialement certaines catégories
de travailleurs particulièrement exposés telles les femmes enceintes. Il est
important de rappeler que la protection des travailleurs comprend aussi la
protection de la santé psychique. Si je vous le dis, c’est que nous
sommes récemment, sur l’instigation de la commune de Lausanne
intervenus auprès des autorités judiciaires, ce que nous ne faisons généralement
pas. Mais le cas nous a semblé tellement important qu’il a fallu
intervenir : un juge d’instruction, dans le cadre d’une plainte
pour mobbing dont avait été saisie l’inspection communale du travail
de Lausanne, a dit que la loi sur le travail ne s’applique pas au
harcèlement moral ou mobbing et qu’elle ne s’applique qu’à
la protection de la santé au sens physique du terme. Selon ce juge
d’instruction, si vous avez des problèmes de santé psychique, qui sont
d’ailleurs en augmentation par rapport aux risques d’accident, ce ne
serait pas la loi sur le travail qui s’applique. L’article 6 de la loi
sur le travail, qui est la base de cette loi, dispose, aux alinéas 1 et 2 :
lecture de ces alinéas. Observation concernant le surmenage :
on peut parfois avoir une ligne assez difficile à tirer entre le
surmenage et ses répercussions sur le plan psychologique. On voit parfois
qu’il y a des cas de mobbing qui sont liés à une très mauvaise
organisation du travail. Il arrive qu’une personne ne soit pas en mesure
de faire son travail correctement parce qu’elle ne reçoit pas les
informations nécessaires. Et tout cela est lié à l’organisation du
travail, même s’il n’y a pas d’intention de nuire, à l’origine. L’article
2 de l’ordonnance 3 est encore plus clair: on y parle de santé
psychique. Lecture dudit article. L’employeur doit s’assurer
que les conditions de travail sont bonnes. Une loi
ne sert à rien si on ne peut pas l’appliquer. Nous
allons dès lors parler du contrôle. La loi sur le travail est une loi
exhaustive, c’est-à-dire que les cantons n’ont pas le droit de faire
une loi cantonale sur le travail qui déroge en faveur ou en défaveur des
travailleurs à la loi fédérale sur le travail. Par contre, ce sont les
cantons, généralement les inspections cantonales du travail, qui sont
compétents pour l’exécution de la loi. Les contrôles à faire dans
les entreprises et pour les procédures administratives, qui sont les
moyens conférés par la loi sur le travail pour assurer son respect,
incombent aux inspections du travail. La Confédération ou plus précisément
le seco, c’est-à-dire mon service, s’occupe de la surveillance sur
l'exécution de la loi. Nous donnons des instructions aux cantons quand il
le faut, nous intervenons quand ils n’appliquent pas la loi correctement.
Quand un canton rechigne à aller faire un contrôle, nous lui disons
d’aller le faire et c’est une instruction à laquelle il est obligé
de se soumettre. En principe, nous lui disons qu’il doit aller dans
cette entreprise, qu’il doit faire un contrôle et nous donner un compte
rendu pour que nous sachions ce qui s’est passé. Nous sommes toutefois
assez rarement contactés parce qu'un canton n'a pas rempli son devoir. Nous,
c’est-à-dire la Confédération, avons aussi quelques tâches d’exécution
qui sont dans nos compétences directes: permis de travail de longue durée,
etc. mais ce n’est pas là l’objet du débat d’aujourd’hui. Quelles
sont les mesures à disposition pour contrôler le respect de la loi ?
Les inspecteurs du travail méritent bien leur nom parce qu’ils ont le
droit de tout faire dans une entreprise: ils peuvent entrer dans une
entreprise, parler aux travailleurs, prélever des échantillons.
Evidemment, pour le mobbing, ce n’est pas très intéressant de prélever
des échantillons. Les inspecteurs ont accès à tous les registres qui
contiennent les informations, par exemple pour déterminer quand les
travailleurs sont partis, quels ont été les horaires des travailleurs,
etc. Ils ont, et cela est très important, le droit d’interroger les
travailleurs hors de la présence d’un tiers, c’est-à-dire hors de la
présence de l’employeur. En principe, une inspection du travail peut
faire deux choses, quand elle reçoit une dénonciation d’une personne
qui travaille dans une entreprise, par exemple concernant du harcèlement (les
ressources ne le permettent pas toujours!): elle peut soit annoncer une
visite à l’entreprise, auquel cas l’entreprise est obligée
d’annoncer à tous les travailleurs qu’il y aura une visite de
l’inspection du travail, soit faire sa visite de manière inopinée. En
l’occurrence, les inspections du travail se heurtent toujours plus à
des problèmes quand elles font des visites sans avertir à l’avance
parce qu’elles ne trouvent pas les personnes responsables. Elles ont intérêt,
en général, à annoncer leurs visites, parce que leurs ressources en
personnel ne permettent pas de faire des contrôles inopinés fréquents
dans l’entreprise, puisque ces derniers se révèlent souvent peu
probants en l'absence des responsables. Il est
extrêmement important (je n’ai pas de solutions à proposer)
d’indiquer ce à quoi l’on s’est heurté en cas de harcèlement
moral. Il est en effet joli de parler de droit de préserver des échantillons,
de droit au renseignement. Mais en cas de mobbing, je ne pense pas qu’un
chef de service, par exemple, insulterait un employé devant
l’inspecteur du travail. Monsieur
Rougeot a montré, dans son exposé, cela est ressorti très clairement,
qu’il y a eu une coalition de tous les autres travailleurs. Si un
inspecteur du travail arrive et va demander aux stagiaires ce qui s’est
passé, ces derniers ne vont pas dire que Monsieur Rougeot a subi des
brimades. Il y a donc une certaine difficulté à rassembler les preuves.
Monsieur Rougeot a fait un logbook de tous les événements qui se sont déroulés.
Il est extrêmement intéressant d’avoir une suite chronologique de ce
qui s’est passé parce que cela peut éventuellement être considéré
comme une preuve. Nous l’avons déjà dit, il est très difficile pour
l’inspection du travail d'obtenir des preuves en cas de mobbing. De deux
choses l’une: ou la loi est respectée ou la loi n’est pas respectée.
Si elle n’est pas respectée, l’autorité cantonale est compétente
pour entamer la procédure administrative. Dans un premier temps, elle
donne un avertissement à l’employeur. Cet avertissement n’est pas
soumis à une forme particulière. L’inspection cantonale lui dit
qu’il a par exemple deux semaines pour rendre la situation conforme à
la loi. Par exemple, l’inspection cantonale dit à l’entreprise de
faire en sorte, si l’enquête a révélé du mobbing, que le chef ou le
collègue incriminé se comporte mieux avec une personne. Elle enjoint à
l’entreprise de faire cesser les agissements qui enfreignent les
dispositions de la loi sur le travail. Ensuite il y a un nouveau contrôle
à l’échéance du délai pour se conformer à la loi et si l’autorité
constate alors que l’avertissement n’a pas été respecté, elle fera
une décision de constatation. Une décision de constatation est une décision
formelle susceptible de recours. Une décision de constatation peut
constater qu’il y a eu du mobbing dans l’entreprise x,y et que
l’entreprise n’entreprend rien pour se conformer à la loi sur le
travail. Dans les cas où le manquement de l’entreprise n’est pas
assez grave pour justifier une action pénale selon la loi sur le travail
ou selon le code pénal, on a l’arme supplémentaire de l’article 292
du code pénal « Insoumission à un acte d’autorité». Enfin, si
l’entreprise ne se conforme pas à la décision, l’autorité cantonale
peut prendre des mesures d’exécution. Les mesures d’exécution sont
difficiles à déterminer en cas de mobbing. Si vous voyez par exemple
qu’il n’y a pas de fenêtre dans un endroit où il devrait en avoir et
qu'il n'y a pas de ventilation, l’autorité cantonale peut arriver avec
ses troupes ou avec une entreprise qu’elle a mandatée et poser une
installation de ventilation qu’elle va facturer à l’entreprise. En
cas de mobbing, qu’est-ce que vous voulez faire ? L’inspecteur ne
peut pas aller travailler à la place du chef de service pendant trois
mois pour s’assurer que le harcèlement moral a cessé. Il y a des
difficultés supplémentaires pour ce type d’infraction à la loi. Quand
l’inspection cantonale du travail n’est-elle plus compétente ?
La loi sur le travail protège la santé des travailleurs dans une
entreprise. Elle s’applique d’abord à l’entreprise et pas a
fortiori au travailleur. Est réputé travailleur au sens de l’article 1
de l’ordonnance 1 relative à la loi sur le travail toute personne qui
est occupée dans une entreprise. Cela signifie qu’une autorité d’exécution
ne peut plus entreprendre de démarches pour une personne qui n’est plus
occupée dans une entreprise. Si Monsieur Rougeot, après son licenciement,
n’est plus actif dans cette entreprise et qu’il s’adresse à
l’inspection du travail, on ne pourrait plus entreprendre de démarches
pour examiner ce qui lui est arrivé. Par contre, et cela est extrêmement
important et c’est là que le bât a blessé, semble-t-il, avec la décision
de l‘OCIAMT de Berne, quand un Monsieur Rougeot ou quelqu’un téléphone
en disant je ne suis plus occupé dans une entreprise, mais il y a un
problème dans cette entreprise, l’autorité cantonale doit quand même
vérifier dans cette entreprise que la loi sur le travail y est respectée.
Ce qui est arrivé à Monsieur Rougeot peut arriver à dix autres
personnes dans l’entreprise. Il est extrêmement important que
l’autorité cantonale s’assure que tout est fait, dans cette
entreprise, pour qu’il n’y ait plus de harcèlement moral. En ce qui
concerne les mesures ad hoc que peut prendre l’autorité cantonale,
j’ai relevé qu’il était difficile de savoir ce que l’on peut
faire, parce qu'on ne sait pas toujours comment attaquer le problème.
Monsieur Gonzàlez (Chef des ressources humaines de l’Etat de Neuchâtel
et président du Groupe de confiance de ce canton) nous a appris tout à
l’heure que ce qui est extrêmement important et porteur, c’est la déclaration
du Conseil d’Etat dans laquelle il est dit qu’il n’acceptera pas le
mobbing. Peut-être que je me trompe, mais j’ai l’impression que dans
le cas de Monsieur Rougeot c’est un peu la même chose: on a vu une
totale indifférence, voire tolérance de la part du chef, qui aurait dû
intervenir auprès des collègues et leur dire qu’il fallait arrêter
ces agissements, que l’on ne se comporte pas comme cela. Et je pense
qu’ils ont profité de cette tolérance. On remarque qu’il y a quelque
chose qui marche parfois très bien, cela paraît tout bête, c’est de
demander à l’entreprise de faire une déclaration comme quoi elle ne
tolère pas le harcèlement sexuel, le harcèlement moral. L’entreprise
peut par exemple dire qu’elle demande à son personnel, même si cela
peut devenir un peu psychorigide, de ne pas proférer d’insulte, de ne
pas être grossier, de ne pas taper sur les fesses des collègues, etc.
Les entreprises industrielles sont tenues d’avoir un règlement
d’entreprise, qui peut parfois devenir une sorte de petite convention
collective de travail, et certains cantons, tel le canton du Jura, exige
qu’il y ait chaque fois une mention du harcèlement moral et de son
interdiction. Enfin,
si l’autorité cantonale n’intervient pas, l’autorité supérieure
peut être saisie. L’autorité supérieure, c’est en règle générale
le Département dont elle dépend et le plus souvent il s’agit du Département
de l’économie. Je rappelle que le seco, c’est-à-dire mon service, a
le droit de donner des instructions aux cantons. Il a le droit, nous avons
le droit, de dire aux cantons: "Là, vous y allez". Si le canton
s’y refuse et n’entreprend rien, dans le pire des cas, nous irons
nous-mêmes. On a vu
que les inspections du travail ont une procédure administrative à
disposition dans la loi sur le travail. Elle est réglée dans les article
51 et suivants, mais elle ne règle pas les prétentions du travailleur nées
du harcèlement moral. Ces dernières peuvent être des dommages, des réparations
pour tort moral. La procédure administrative ne règle pas non plus la
sanction de l’employeur sur le plan pénal. Si je vous dis cela, c’est
que même si vous avez un procès-verbal ou un autre document de
l’inspection du travail qui atteste qu’il y a eu harcèlement moral
dans un cas, cela ne préjuge en principe pas de ce que va dire le juge
civil. Le juge civil, c’est le tribunal des prud’hommes
(Arbeitsgericht), qui est compétent pour statuer sur les réparations
pour dommages ou tort moral ou les autres prétentions qui sont liées à
la résiliation du contrat de travail. Le juge civil ne peut être actionné
que par la personne victime de harcèlement moral. Je l’ai dit, la procédure
civile est indépendante de la procédure administrative et le juge civil
n’est pas lié par les conclusions de l’autorité administrative. Je
devrais rajouter « en principe ». Il est vrai que si vous avez
une série de documents de décisions, de constatations,
d’avertissements qui ont été adressés par une autorité
administrative à une entreprise pour la sommer de cesser des atteintes à
la santé par harcèlement moral, cela va être évidemment pondéré par
le juge et même s’il n’est officiellement pas lié, il les prendra en
considération. Mais, à l’inverse, si une autorité administrative
n’a pas pu constater de mobbing, par exemple parce que la personne n’était
plus dans l’entreprise, le juge ne va pas forcément déclarer qu’il
n’y a pas eu de mobbing dans ce cas-là. Ce sont vraiment deux procédures
indépendantes. Les autorités pénales cantonales désignées par la loi
sur le travail sont compétentes pour juger des sanctions à infliger si
la loi sur le travail a été violée. L’employeur est punissable s’il
viole des dispositions de protection de la santé intentionnellement ou
par négligence. Les autres dispositions du code pénal sont réservées.
Cela veut dire que par exemple s’il y a harcèlement sexuel, ce sont les
dispositions spéciales du code pénal sur le harcèlement sexuel qui
s’appliquent. En cas de voies de fait, c’est-à-dire si un collègue
en frappe un autre, ce sont à nouveau les dispositions spéciales du code
pénal qui s’appliquent. On dit parfois à tort que la voie pénale, par
rapport à la loi sur le travail, est une voie subsidiaire. Il est très
important de remarquer qu’elle n’est pas subsidiaire. Il n’est pas nécessaire
d’attendre qu’une procédure administrative ait été entamée par une
autorité cantonale. On peut la faire à tout moment, indépendamment,
parallèlement à la procédure administrative. Ce que l’on constate,
c’est que les autorités cantonales du travail la considèrent comme une
ultima ratio, c’est-à-dire un moyen à mettre en œuvre si tout autre
moyen a échoué. Mais théoriquement il est tout à fait possible, si
l’employeur ne respecte pas la loi, d’entamer une procédure pénale.
Ce que l’on remarque aussi, c’est qu’il y a souvent une certaine
confusion: on dit que ce sont les autorités cantonales (le ministère
public, le procureur, le juge d’instruction selon les cantons) qui sont
compétentes pour la procédure pénale selon la loi sur le travail. Mais
en fait, dans quasiment tous les codes cantonaux de procédure, toute
personne a qualité pour dénoncer un acte punissable à l’autorité
compétente. Cela veut dire que je ne dois pas être victime de
harcèlement pour dénoncer
un acte qui se poursuit d’office. Or les infractions à la loi sur le
travail se poursuivent d’office. Si je suis voisine d’une entreprise
et que je prends mes jumelles et que je vois une infraction, j’ai qualité
pour aller la dénoncer. Le problème, c’est que la dénonciation est
souvent « form-, frist- und fruchtlos» c’est-à-dire sans forme,
sans résultat et sans délai. C’est vrai. Si je vais dénoncer ma
voisine à la police, cela ne me donne pas qualité pour être informée
de la suite de la procédure. C’est-à-dire que j’ai beau avoir fait
une dénonciation, je n’ai pas droit à voir un quelconque résultat de
la police. Et c’est cela le problème. Il est valable pour la police,
l’autorité cantonale d’instruction du travail, pour tout le monde.
C’est-à-dire qu’une fois qu’on a dénoncé, on ne peut pas exiger
que l'autorité fasse quelque chose si on n'est pas lésé par l'acte. On
parlait du canton de Berne. Le droit de dénoncer étant prévu à
l’article 199 du code de procédure pénale du canton de Berne, on voit
que tout le monde peut aller dénoncer une infraction à la loi sur le
travail puisque cette dernière se poursuit d'office, qu’il n’y a pas
besoin d’attendre que les autorités cantonales chargées de l'exécution
de la Loi sur le travail le
fassent.
|
Mobbing-Zentrale Schweiz